中国跨国公司对美直接投资中的政治风险分析

提要：跨国投资中的政治风险，重要源于东路国出于国度安全等政治成分思考，所采取的限度表国跨国公司直接投资的诸多显性或隐性阻碍。一国表资国度安全审查造度是以守护国度安全为主题内容的表资准入审查造度，但是在其现实运作过程中却因受到美国国内政治诸成分的影响，成为中国跨国公司对美直接投资活动中遭逢政治风险的原因之一。而美国国会政治、利益集团及意识状态等政治成分，在美国表资国度安全审查造度运作中对政治风险的产生起到了不成忽视的作用。

　　关键词：中国跨国公司，对表直接投资，国度安全审查造度，政治壁垒

　　中国经济的急剧发展推进了中国跨国公司对表直接投资的发展，中国跨国公司对美直接投资活动对于推进化解两国业务不平衡、推进美国经济社会发展和推进美国经济政治关系都起到了积极的作用。一国在它国的投资活动通常城市遭逢东路国的安全审查，这是正常的也是较为普遍的，然而，中国跨国公司在美直接投资活动却在其对表资的国度安全审查造度之下遭逢各种阻碍，一些较有影响或较大规模的中国跨国公司对美直接投资活动如中海油竞购优尼科石油公司、遐想收购IBM幼我电脑业务部门等却频遭打击甚至是失败，笔者以为这与中国跨国公司对美直接投资中政治风险亲昵有关。所谓政治风险，本文界定为在蕴含国际业务以及跨国投资等多多领域中存在的、分歧大局的重要基于政治成分思考而设置的显性或隐性阻碍所带来的风险。具体讲，对表直接投资中政治风险，多是东路国出于国度安全等政治成分思考和衡量所采取的，限度表国跨国公司前来直接投资的诸多政策工具和步骤所带来的风险。本文将分析美国表资国度安全审查造度的形成过程及美国若何使用其表资国度安全审查造度，组成对中国等国度在美进行直接投资活动中的政治风险；并将进一步分析美国国会政治、利益集团政治等成分在政治风险形成过程中的作用机造及其影响。

    一、美国表资国度安全审查造杜纂政治风险的形成

　　在国际直接投资活动中，由于表国直接投资活动可能会危及东路国的经济安全、政治安全，或者可能暗含了投资起源国的某种政治经济贪图，由此产生了东路国对表国投资进行国度安全审查造度。学者王铁山等对东路国对表国投资进行国度安全审查造度的职能做了如下综合：“第一，限度表资的技术节造。高新技术往往有巨额垄断利润，并且对国防工业有沉大影响。国度安全审查可严格节造本国高新技术尤其是国防科技的扩散，同时可预防表商节造本国工业的关键技术和减弱本国的实力，减轻本国对表国的技术依赖。第二，限度表资的行业节造。国度安全审查可节造表资进入到本国与国度安全、国计民生或公共利益有关的行业，预防表资尤其是表国当局节造的本钱对本国某行业的过度投资而造成的行业垄断或独霸本国经济命脉。第三，限度表资的市场节造。第四，限度表资的环境粉碎。”从美国的表资安全审查角度来讲，美国对于表资的安全审查出格侧沉于限度先进技术的转移，以及有可能对美国国度安全造成影响的关键基础设施领域；此表，对于一些来自不赞成识状态投资国的直接投资，美国的表资国度安全审查往往受到国内政治运作的影响并因而带上肯定的政治色彩，从而形成对中国等国度的表国直接投资的政治风险。

　　从总体上来看，美国当局对表资采取“门户盛开”的根基政策，它的总准则是赐与表资以国民待遇，激励表国投资者来美国投资，其较为盛开和自由的投资政策及其市场优势使得美国多年来一向是世界上吸引表资最多的国度，表国直接投资对美国经济发展起到了很大的推进作用但是美国对表国直接投资并非是齐全盛开的，它对表资也存在着肯定的限度政策，这些限度逐步发展并形成了美国目前以国度安全审查造度为中心的表资管造系统。

　　美国对表资的国度安全审查在一战时期就曾有过运作，但并未造度化。二战之后，美国确立了其世界头号经济强国的职位，其壮大的经济实力和科技实力推动了美国企业对表投资活动，而表商对美投资则相形见绌，因而美国在表资管造方面一向相对宽松。

　　随着日本、德国等其它国度的崛起和对美直接投资的日益发展，引发了美国对表资进入影响国度安全的不安；而一系列以并购美国企业为重要大局的直接投资活动则在现实层面上凸显了国度安全审查的缺位对美国国度安全可能带来的侵害，随之一系列新法案缔造、旧法案得到批改，以守护美国国度安全为宗旨的表资国度安全审查造度得以最终确立，其法式化和造度化的运作在肯定水平上减轻了表资国度安全审查造度运作过程中的泛政治化偏差。然而美国在表资国度安全审查造度运作过程中却依然无法脱节政治成分的滋扰，这种政治成分的滋扰刚好是美国表资国度安全审查造度在现实运作过程中形成政治风险的关键。美国通过在投资准入环节上来设置大大提高买卖成本和不确定性的复杂司法律规、法式、造度等，从而对可能威胁国度安全的表国投资进行限度、不容，以；け竟岛凸劝踩，内容上形成了一种投资准入壁垒。

　　国度安满是美国当局高度关注的问题。表资国度安全审查造度的主题指标是国度安全，而国度安满是指“国度不存在危险或不存在对国度的威胁。”对表国直接投资的国度安全审查造度内容上是一种投资准入壁垒，即东路国在投资准入环节通过设置安全审查的法式、造度和行为，对可能威胁国度安全的表国直接投资行为进行不容或限度其进入到关乎国度经济安全、产业安全甚至国防安全的关键部门和战术产业，以；け竟岛凸劝踩。其具体方式有：“东路国违反与投资国共同参与的与投资有关的多边协议或与投资国签定的双边投资；ば；对表国投资进入该国造成或可能造成不合理的故障或限度；对表国在该国投资所设经营实体的经营活动造成或可能造成不合理的侵害；未按WTO有关划定向表国投资盛开特定领域，为表国投资进入设置阻碍。」剽些都组成了表资准入壁垒，而这些限度表资进入的方式若是和国度特定政治主张和政治考量相结合，则就会演变为投资中的政治风险。

　　美国通过设置对表国投资的国度安全审查造度，就能够堂而皇之地将特定表资拒之于门表，由于主权国度依然是国际关系中的最根基行为主体，国际直接投资当然要受到国度主权的造约。只管今天的国际社会不再仅仅由主权国度统构，非国度行为体己成为国际社会变迁的沉要成分。但在国际法中，主权国度是不受任何表来节造的，分歧国度之间享有齐全平等、独立的司法职位。国际法赋予东路国允许或不容表国公司或幼我在其境内从事经营活动的权势；谎灾，为了***限度；ざ饭，该国当局能够凭据自己的意愿，通过对表国公司经营活动的激励、支持或进攻、不容、限度，对表国公司的经营活动加以节造，所以国度主权成为引发跨国经营中东路国政治风险的基础之一，尤其当东路国以为主权受到中伤之时，情况更是如此。美国对表资以国度安全为由的政治审查只管从表表上看是合乎国际法的，但是其对国度安全界说的不确定性和诠释的肆意性就使得国度安全概想存在着泛化的缺点，美国的守旧权势和右派权势时时举起守护国度安全的大旗，行遏造中国发展之实。由于“跨国公司是其母国的国际职位和权势影响力的经济基础”，战后美国的政治霸权是成立在其压倒性的经济科技力量之上的，而这种压倒性优势又是由美国跨国公司提供的，深谙这一点的美国当局，当然会从遏造中国崛起的政治考量启程，来对中国跨国公司的发展尤其是在美国进行的直接投资活动，设置政治阻碍；而美国国内利益集团也借着守护“国度安全”的暗号来左右舆论和民气，为个别利益集团谋取利益，限度表国本钱在美国的投资活动，美国表资国度安全审核造度使表国跨国公司对美直接投资遭逢的政治风险加大。

　　二、美国国内政治过程与政治风险的形成

　　美国公共政策的输出是其民主政治过程的产品，其表资政策也是其公共政策的沉要内容，因而其政策输出也必然受到其民主政治过程的造约和影响。而政治过程不论是民主政治或是专造政治说到底都是利益的博弈过程，是关乎一系列司法、造度等的利益博弈的组合方式与铺排。而在美国的表资审查造度的运行过程中，由于对表资的进入可能带来与国内利益集团和东路国吸引表资指标等的矛盾，以及对本国产业安全、经济安全甚至国度安全等的影响，因而在其运作过程中必然会受到来自各政治权势的造肘，也必然打上深刻的政治烙印。在美国以“国度安全审查”为由逐步构筑的政治壁垒的形成过程中，作为美国政治中心的国会和沉要的政治参加力量——利益集团阐扬着极度沉要的作用，而相对而言，当局层面在表资审查方面重要是遵循有关法案行事，则显得相对中立。因而，下面我们将着沉分析在美国国内政治生涯中，居于沉要职位和阐扬沉要影响的美国国会和利益集团，是若何影响表国对美投资委员会（CFIUS）对表资进入的审查过程，并在这一过程中若何构筑了对表资准入的壁垒。

　　1.美国国会政治与政治风险的形成

　　在美国三权分立的政治体造架构中，国会居于其政治体造的主题职位，国会政治过程对于立法过程、当局行为及公共政策的输出都产生着极度沉要的影响。中国跨国公司在对美直接活动中遭逢政治风险与美国国会的政治过程是分不开的，因而调查国会政治过程对于中国对美直接投资中遭逢政治风险的钻研有着沉要的意思。

美国国会议员与国会运作造度是解读美国国会政治的两个沉要切入点。从美国国会议员的角度来看，美国国会议员的政治行为对于国会议题的设置、国会的运作有着沉要的作用；而钻研议员幼我之所以沉要，是由于“说到底，有什么样的议员，才有什么样的国会。”从国会议怨佝治行为的驱动机造来看，国会议员在国会中的政治活动重要思考的是部门利益，蕴含幼我当选的利益驱动，自己选区的利益以及同幼我或选区有关的利益集团。“政治过程的竞争也许会让自利的立法者倾听人民的声音，正如市场经济的竞争会裁减不能烤造优质面包的面包师一样。”国会议员确当选有赖于选举过程，选民的选票和利益集团的支持是其当选的沉要前提，因而美国国会议员拥有较强的意识状态情结，议员更多思考的是自己在党派争斗中的态度，而不是自己的言行的后果。国会议员通常为了钻营当选，极力守护自己选区的利益、守护支持自己的有关利益集团的所谓的利益。而有关的利益集团也通过向议员进行游说的方式来影响议员的行为，好比使议员在国会中提出有利于本利益集团的提案等。国会议员通常在某些利益集团的游说下，或者由于其固有的对某国的敌对，对来自某国的投资提出限度或者加强安全审查的议案，议员的议案往往可能引起媒体和舆论的宽泛关注，使得一些只管并不真正涉及国度安全的表来直接投资在民气的压力或者政治压力之下而烧毁，像中海油竞购优尼科一案即是在部门美国议员的极力阻止之下使中海油面对很大的政治阻力和否决声浪，最终不得不退出竞购。从国会的运作角度来看，国会自身就是一个利益各方进行博弈的场所，利益各方通过游说议员向国会提交议案、进行争吵等过程，最终形成某些法案。学者冼国明、张岸元（2004）以为，在美国表交政策造订方面，美国国会拥有类似于公开政策市场的性质，现实上美国国会的这种职位与作用不仅限于美国的表交政策方面，在美国的经济业务与投资政策造订方面同样也是如此。例如，在影响中美关系的关键的双边经贸问题上，美国国会从来表演着重要决策者的角色。由于美国国会往往成为分歧利益集团之间竞相进行政治游说的场所。国会拥有政治买卖市场的个性，而作为政治产出的需要方，各利益集团通常城市各显神通，通过游说等方式争取国会支持或者阻止某些法案的通过，或者向敌灾施加压力以影响当局的公共政策造订。

　　只管在美国对表资的安全审查造度傍边，表国对美投资委员会（CFIUS）是掌管表资国度安全审查的主管机构，却不成忽视美国国会议员在这一安全审查过程中的作用，他们时时在国会中再三提出过问表资进入的议案，往往可能左右表国对美投资委员会（CFIUS）的审查过程。中国跨国公司对美直接投资活动中遭逢的各种政治风险最直接的起源即蕴含美国国会的运作。美国国会近年来在表资审查方面不休强化对国度安全审查的监督，存在着将经济问题泛政治化的偏差，使得美国的表资安全审查造度也不休复杂化。2006年，阿联酋国营公司迪拜港口世界（Dubai Ports World，即DPW）收购英国铁行港口（P&0），并接试熹在美国6个重要港口的经营权，这笔买卖在美国民气的高度不满和美国国会的极力否决下胎死腹中。迪拜港口世界收购美国港口事务的产生进一步促使布什于2007年7月26日签署了《表商投资与国度安全法案》（FINSA），这一法案是对《
？松鹇蘩锇陆ǜ陌浮返慕徊蕉┱，它在对表资安全审查方面出格扩充了国度安全的审查内容和领域，从而进一步在“国度安全”的大旗下构筑起了针对表国直接投资的准入壁垒，中国跨国公司的对美直接投资活动必然将越来越多地受到该法案的造约。

　　2.利益集团政治与政治风险的形成

　　在美国的政治生涯过程中，利益集团是一支不成忽视的政治力量，它已经深深地渗入美国行政机构、国会和司法系统之中，甚至与政党、当局共同成为维持美国政治体造运行的三大支柱。利益集团在美国政治中起着充任公民与当拘匿桥梁的作用。资产阶级各派通过利益集团竞争和分享国度权势，相互造衡，有助于守护美国本钱主义造度的不变。利益集团参政是美国政治的一个显著特点，重要阐发为其对美国政治过程的全面渗入和对当局决策过程的宽泛染指。利益集团固然不是美国国会、当局和最高法院等机构的组成部门，但却一向是美国政治的一个根基组成部门，在其政治和社会生涯中起着举足轻沉的作用，对抗法机关、行政机关和司法机关有着沉要的影响。在对表政策的造订过程中，美国利益集团政治同样也阐扬着沉要的影响：“美国国内怪异的政治造度——利益集团造度为其在国内政治中占据沉要地位，积极参加美国对表政策造订。”在对表资进入方面，美国的利益集团同样在美国造订表资准入政策方面阐扬着沉要的影响力。

　　表国直接投资对于美国的就业、社会福利、经济发展都是有益的，但是由于国表本钱钻投机润***化的性质。其投资活动可能对上述这些方面以及产业结构、其它有关企业的利益等带来诸多不利影响，代表有关企衣符益的利益集团会选取诉诸于美国的表资审查造度的运作，通过这一表资审查造度的运作来限度表资的竞争或者直接将表资拒斥于国门之表。由于利益集团拥有壮大的政治、经济能量，加之其对美国国会、当局的渗入，使得在美国国会、当局系统中都存在着其利益的代言人。利益集团往往通过在国会的运作来实现自己的主张。利益集团通过其在国会中的利益代言人，或者通过积极的政治游说的方式来影响国会议员，从而让议员提出有利于本利益集团的提案，从而限度表资的进入。例如在中海油竞购优尼科的案例中，中海油的美国竞争敌手雪佛兰公司为了进攻中海油，通过其在国会中的利益代言人来提出议案，要求对中海油竞购优尼科影响美国能源安全进行严格审查，并向美国财政部和表国对美投资委员会（CFIUS）施加压力，要求限度中海油的竞购行为。而在国会的争吵中阻止中海油竞购优尼科的议怨丶据了绝大部门，影响美国能源安全和国度安全成为他们极力阻止中海油竞购优尼科的政治借口，给中海油造作了很大的政治阻力。而表国对美投资委员会（CFIUS）也在国会的压力之下，耽搁了对中海油竞购优尼科的审议期限，额表造作和加大了中海油的收购成本。只管中海油竞购优尼科对美国的能源安全和国度安全的影响微乎其微，但是国会议员却“扯虎皮做大旗”，影射中海油的中国国有公司布景可能对美国带来的威胁等等，最终只管中海油高于竞争敌手约15亿美元的全现金报价的前提相对于竞争敌手雪佛兰公司来说溢价显著，也有利于优尼科公司股东的利益，然而却在国会的政治阻力，以及雪佛兰公司为代表的石油利益集团所造作的舆论压力之下不得不退出竞购，使竞争敌手雪佛兰公司如愿以偿地得到了优尼科公司。使中海油竞购优尼科遭逢政治阻力的，不仅仅是国会中某些议员持久接受竞争敌手雪佛兰公司的政治捐款而充任其喉舌和雪佛兰公司对国会议员的积极游说，其它成分如遏造中国崛起的政治贪图、积习难改的意识状态私见与暗斗思想等，也在其中阐扬着沉要的作用，以雪佛兰公司为代表的石油产衣符益集团积极地通过国会政治运作，限度了中海油竞购优尼科的行动。此表，像遐想收购IBM公司的PC业务及其在美国发展业务过程中遭逢的“安全门”事务、华为收购3COM公司所招致的国会提出的“最严格”的安全审查等等，都能够看到美国有关利益集团在幕后积极活动的影子。

　　美国的有关利益集团通过为议员提供政治捐款、游说国会，进而向表国对美投资委员会（CFIUS）以及敌灾施加压力，从而守护本利益集团的利益，而在美国的利益集团格局中，起主导作用和占有巨大的政治经济能量的企衣符益集团、农场主利益集团等通过积极游说国会和当局决策者，来达成有利于守护本利益集团利益的主张。现实上，在国会议员、当局官员与利益集团之间，已经形成一种相互依赖的共生关系，利益集团通过这种依赖与共生的关系，从国会和当局这一政治层面来影响表国对美投资委员会（CFIUS）的表资审查，从而达到限度表资进入及其投资活动，守护本利益集团利益的主张。这一过程也即是美国利益集团积极通过渗入及参加政治过程来形成限度表资进入的过程。表表上看，有关利益集团守护了本利益集团的利益，但现实上却在肯定水平上侵害了美国的其他利益集团等的利益以及美国的长远利益。

　　3.对政治风险的形成产生影响的其它成分

　　在现实中，影响政治风险形成的成分相互沉叠，彼此融合。除了上述提到的国会政治与利益集团政治之表，其它一些成分也对政治风险形成产生着肯定的影响，如美国的政党政治也对政治风险形成起到了肯定的影响。美国的两大政党民主党和共和党，在对待业务和投资自由方面的分歧态度，也往往使业务和投资自由的政策取向产生变动。当然这并非是绝对的，现实上两党基于守护国度安全而要求加强表资安全审查的态度根基上是一致的，但是对业务和投资自由持分歧态度的政党上台会对政治壁垒的形成产生分歧水平的影响。“美国的选举造度蕴含总统、参多两院、州、县、市的选举，是一种定期沉复的政治运作机造的一部门。选举造度以及这种选举过程的自身就是各类政治经济利益的沉新分配、达到新的平衡的根基伎俩和过程。在这种定期沉复的选举过程中，出格是在总统的定期选举过程中，为实现当选的主张，参选的各类政治力量对当选与否有沉要影响的国内的各类利益集团、利益阶级会做出平衡和；。”美国周期性的政党更迭使得各政党为了获得竞选成功，时时不得不投合部门利益集团的利益以及部门选民的利益与舆论，这往往也会对政治壁垒的形成产生肯定的影响。不外，由于国会是美国政治的中心，当局对业务自由和投资自由的政策取向，终于还要通过国会的政治过程来实现。

　　此表，意识状态成分也在政治风险形成方面阐扬着沉要影响。美国国内的守旧政治权势和反华政治权势由于其对中国积习难改的敌对，基于其遏造中国经济崛起的贪图，因而对部门来自中国的直接投资时时以威胁美国能源安全、经济安全甚至国度安全为借口，极力限度一些固然不风险美国国度安全，却能让中国获得高技术等的买卖行为，限度了中国对美国的直接投资活动。美国国内近年来不休鼓起的经济民族主义，也成为政治风险产生不成忽视的成分，对于推动美国不休强化的表资国度安全审查造度方面，阐扬着不成忽视的影响力。

　　总的看来，对表资的国度安全审查是一国接受国表直接投资的沉要环节，美国成立表资国度安全审查造度重要的启程点和主题是守护美国国度安全，但是在其现实运作过程中，却由于受到美国国内政治过程诸成分的影响，使得其表资国度安全审查带上了肯定的政治色彩，从而使得中国对美直接投资活动面对政治风险。中国跨国公司在美国直接投资活动中所遭逢的政治风险对中国对美直接投资活动造成了肯定的消极影响，限度了中国跨国公司在美直接投资活动，内容上不利于中美经贸关系的良性发展，从长远看，这种情况有待实时、有效地改善。

　　作者简介：黄一玲，复旦大学马克思主义理论博士后流动站博士后（上海200433）、上海工商表国语职业学院基础部老师（上海201300）。